閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及處置方式(閑置土地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)是什么)

裁判分

土地資源是寶貴的不可再生資源。我國(guó)土地管理法律制度要求珍惜土地、合理利用土地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地資源供需矛盾尤為突出，土地閑置造成的供需失衡是重要原因之一。《閑置土地處置辦法》第二條、第八條、第十四條規(guī)定，閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人自國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期起滿(mǎn)一年未超過(guò)的土地。建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或劃撥決定。國(guó)有建設(shè)用地用于開(kāi)發(fā)。閑置土地滿(mǎn)兩年未開(kāi)發(fā)的，由市、縣國(guó)土資源部門(mén)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人核發(fā)《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》號(hào)，無(wú)償返還國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。但因不可抗力或者政府或相關(guān)政府部門(mén)的行為導(dǎo)致建設(shè)、開(kāi)發(fā)延誤的除外。

判決書(shū)

中華人民共和國(guó)最高人民法院

行政裁決

(2019)最高法院申請(qǐng)?zhí)?069

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）海南龍城房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司。

法定代表人吳樹(shù)龍。

委托代理人為海南唐海律師事務(wù)所律師林洪志。

委托代理人為海南唐海律師事務(wù)所實(shí)習(xí)律師黃舒。

被申請(qǐng)人（一審被告、二審上訴人）為海南省瓊海市人民政府。

法定代表人付平。

指定代理人陳曦。

委托代理人為海南中邦律師事務(wù)所律師李金良。

被申請(qǐng)人（一審被告）海南省人民政府。

法定代表人沉?xí)悦鳌?/p>

指定代理人高玉平。

原審第三人（一審第三人、二審上訴人）為中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司海南省分公司。住所：北京市海淀區(qū)新恒大廈***-**層。**-**，海南省海口市龍華區(qū)濱海大道。

負(fù)責(zé)人姚衛(wèi)星。

授權(quán)代理人為石云鶴。

委托代理人為海南海地律師事務(wù)所律師陳曉青。

再審申請(qǐng)人海南龍城房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)龍城開(kāi)發(fā)公司）起訴被申請(qǐng)人海南省瓊海市人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)瓊海市政府），被申請(qǐng)人海南省人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)瓊海市政府）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)海南省政府））及一審第三人、二審上訴人中國(guó)信達(dá)資產(chǎn)管理股份有限公司海南分公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)信達(dá)公司），收回國(guó)家——擁有土地使用權(quán)，無(wú)需補(bǔ)償和行政復(fù)議。他們不服海南省高級(jí)人民法院2018年12月的判決，對(duì)3月20日作出的（2018）瓊興中第1103號(hào)行政判決書(shū)，向本院申請(qǐng)?jiān)賹彙１驹河?019年7月30日受理本案，依法組成合議庭進(jìn)行審查，并于2019年8月27日在本院第一巡回法庭組織各方當(dāng)事人公開(kāi)詢(xún)問(wèn)。龍城發(fā)展公司林洪志、黃舒，瓊海市政府代理人陳曦、李金良，海南省政府代理人高玉平，信達(dá)公司代理人史云鶴、陳曉青均到庭接受訊問(wèn)。目前，該案已經(jīng)過(guò)審理。

龍城發(fā)展公司申請(qǐng)?jiān)賹彛鲝垼?、二審適用法律錯(cuò)誤。瓊海市政府剝奪龍城發(fā)展公司7天聽(tīng)證準(zhǔn)備期、服務(wù)程序違法等，侵犯了龍城發(fā)展公司的權(quán)利，屬重大且明顯違法行為。二審法院申請(qǐng)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》70根據(jù)第四條規(guī)定，本案涉及的行政行為程序?qū)儆谳p微違法行為，適用法律錯(cuò)誤。2、二審認(rèn)定涉案土地為閑置土地存在事實(shí)錯(cuò)誤。龍城開(kāi)發(fā)公司未償還19.74畝土地的土地款，瓊海市政府同意免收雁塘鎮(zhèn)94.5畝土地用于雁塘新旭建設(shè)的出讓金90萬(wàn)元，可解釋稱(chēng)，涉案19.74畝土地是已達(dá)到80%開(kāi)發(fā)建設(shè)的98.86畝土地，是一個(gè)整體，該98.86畝土地不屬于統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一審批和建設(shè)的。構(gòu)成閑散。3.19.74畝土地之所以尚未報(bào)建，是因?yàn)檎形赐瓿梢?guī)劃和立項(xiàng)審批，未下達(dá)詳細(xì)控制性規(guī)劃。4、原審判程序錯(cuò)誤。本案與信達(dá)公司作為原告提起的（2018）瓊96杭初157號(hào)案均系海府（2017）180號(hào)無(wú)補(bǔ)償征地決定書(shū)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)180號(hào)無(wú)補(bǔ)償征地決定書(shū)）。賠償）及瓊府復(fù)議決定書(shū)（2018）根據(jù)復(fù)議決定第41號(hào)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)復(fù)議決定第41號(hào)）提起的訴訟，原審法院未合并審理，程序違法。綜上，二審判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤。我們請(qǐng)求撤銷(xiāo)二審判決，將案件發(fā)回重審，或者改判撤銷(xiāo)被申請(qǐng)人作出的第180號(hào)無(wú)償征地決定書(shū)和第41號(hào)復(fù)議決定書(shū)。

瓊海市政府辯稱(chēng)，180號(hào)無(wú)償征地決定認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿、充分，適用法律正確，程序違法輕微。1、由于龍城發(fā)展公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照已被吊銷(xiāo)，政府部門(mén)無(wú)法聯(lián)系到龍城發(fā)展公司工作人員。2017年6月29日，其涉案土地公告《海南日?qǐng)?bào)》。侯龍城發(fā)展公司主動(dòng)與瓊海市政府聯(lián)系后，瓊海市政府向龍城發(fā)展公司糾正了調(diào)查程序，并安排聽(tīng)證會(huì)，保障其陳述權(quán)、申辯權(quán)和舉證權(quán)。2、土地閑置時(shí)間遠(yuǎn)超過(guò)2年的，視為閑置土地。3、龍城開(kāi)發(fā)公司由于自身原因，從未對(duì)該土地進(jìn)行過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè)。4、瓊海市政府在制定閑置土地規(guī)劃時(shí)，已依法通知抵押權(quán)人。5、原告信達(dá)公司的（2018）瓊96行初157號(hào)案件，二審發(fā)回重審后，作出終審判決，駁回信達(dá)公司的起訴。本案不應(yīng)與本案一并審理，請(qǐng)求駁回龍城發(fā)展公司的再審申請(qǐng)。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，信達(dá)公司作為原告，提起了（2018）邛行96號(hào)157號(hào)無(wú)償征地決定書(shū)第180號(hào)和復(fù)議決定書(shū)第41號(hào)一案。二審?fù)ㄟ^(guò)海南省高級(jí)人民法院（2018）瓊行1087號(hào)行政裁定發(fā)回重審后，海南省第一中級(jí)人民法院（2019）瓊96行初23號(hào)行政裁定裁定駁回信達(dá)公司的訴訟。鑫達(dá)公司不服，提起上訴。海南省高級(jí)人民法院已于8月6日作出（2019）瓊興終第391號(hào)行政裁定，維持一審判決。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，土地資源是寶貴的不可再生資源。我國(guó)土地管理法律制度要求珍惜土地、合理利用土地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地資源供需矛盾尤為突出，土地閑置造成的供需失衡是重要原因之一。《瓊海市國(guó)土資源局關(guān)于送達(dá)閑置土地調(diào)查通知書(shū)的公告》第二條、第八條、第十四條規(guī)定，閑置土地是指國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人自國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期起滿(mǎn)一年未超過(guò)的土地。建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或劃撥決定。國(guó)有建設(shè)用地用于開(kāi)發(fā)。閑置土地滿(mǎn)兩年未開(kāi)發(fā)的，由市、縣國(guó)土資源部門(mén)報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，向國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人核發(fā)《閑置土地處置辦法》號(hào)，無(wú)償返還國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)。但因不可抗力或者政府或相關(guān)政府部門(mén)的行為導(dǎo)致建設(shè)、開(kāi)發(fā)延誤的除外。《收回國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)決定書(shū)》第七十四條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利沒(méi)有實(shí)際影響的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法的判決，但不撤銷(xiāo)該行政行為。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十六條規(guī)定，通知、送達(dá)等程序或者其他程序輕微違法，未對(duì)原告聽(tīng)證、陳述、答辯等重要程序性權(quán)利造成實(shí)質(zhì)性損害的，屬于《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第七條規(guī)定的情形。行政訴訟法。第十四條第一項(xiàng)第二項(xiàng)規(guī)定之“輕微違反程序行為”。

本案中，瓊海市土地管理局與龍城開(kāi)發(fā)公司于1996年6月25日簽訂了《最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)行政訴訟法的解釋》號(hào)協(xié)議，同意龍城開(kāi)發(fā)公司轉(zhuǎn)讓涉案19.74畝國(guó)有土地使用權(quán)。瓊海市政府于1997年6月向龍城發(fā)展公司下發(fā)海國(guó)用（97）688《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》號(hào)文。此后，直至2017年12月29日瓊海市政府作出第180號(hào)無(wú)償收地決定，龍城發(fā)展公司已沒(méi)有開(kāi)發(fā)它。一、二審法院正確認(rèn)定涉案19.74畝土地構(gòu)成閑置土地，瓊海市政府作出無(wú)償收回土地的決定，符合上述規(guī)定，因該公司的營(yíng)業(yè)執(zhí)照龍城開(kāi)發(fā)公司在2017年3月開(kāi)始的征地過(guò)程中已被撤銷(xiāo)，工商信息顯示，最晚批準(zhǔn)日期為2003年12月15日，而瓊海市政府在用盡各種交付方式后仍無(wú)法聯(lián)系上龍城公司，2017年6月29日，就涉案19.74畝土地在《國(guó)有土地使用證》上公告。盡管在征地過(guò)程中，瓊海市政府在向案外人海南龍城置業(yè)有限公司送達(dá)相關(guān)文件時(shí)存在錯(cuò)誤，要求龍城開(kāi)發(fā)公司背簽文件，不當(dāng)送達(dá)但龍城發(fā)展公司法定代表人吳書(shū)龍及信達(dá)公司代表均參加了2017年12月11日瓊海市國(guó)土資源局舉行的聽(tīng)證會(huì)。瓊海市政府沒(méi)有剝奪龍城發(fā)展公司、信達(dá)公司的權(quán)利。公司的陳述權(quán)和辯護(hù)權(quán)，這一程序缺陷屬于輕微違法行為。一審以嚴(yán)重違反法定程序?yàn)橛桑蜂N(xiāo)了第180號(hào)無(wú)償收地決定，屬于適用法律錯(cuò)誤。二審認(rèn)為，程序輕微違法，不應(yīng)撤銷(xiāo)，確認(rèn)瓊海市政府第180號(hào)無(wú)償收地決定違法，適用法律正確。海南省政府41號(hào)復(fù)核決定主體認(rèn)定正確，但未認(rèn)定輕微程序違法行為，適用法律錯(cuò)誤。第一次和第二次撤銷(xiāo)是正確的。

龍城開(kāi)發(fā)公司稱(chēng)，已達(dá)到80%開(kāi)發(fā)建設(shè)的98.86畝土地中包含19.74畝土地，不構(gòu)成閑置。但《海南日?qǐng)?bào)》僅同意龍城開(kāi)發(fā)公司與雁塘鎮(zhèn)政府合作開(kāi)發(fā)98.86畝土地，并未與統(tǒng)一《瓊海市國(guó)土資源局關(guān)于送達(dá)閑置土地調(diào)查通知書(shū)的公告》簽約，但統(tǒng)一《合作開(kāi)發(fā)瓊海市煙塘鎮(zhèn)新區(qū)合同書(shū)》并未辦理。涉案19.74畝土地雖在98.86畝土地范圍內(nèi)，但分割后已單獨(dú)簽訂《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》，并已申請(qǐng)國(guó)有土地使用證，成為獨(dú)立土地。判斷是否是閑置土地，當(dāng)然應(yīng)該以地塊為單位，而不是以整個(gè)項(xiàng)目為單位。其他相關(guān)各方對(duì)整體項(xiàng)目對(duì)其他地塊的投資，不能作為本案各方對(duì)現(xiàn)有土地的投資；項(xiàng)目整體開(kāi)發(fā)率達(dá)到80%的事實(shí)也不能否認(rèn)目前該地塊尚未開(kāi)始開(kāi)發(fā)的事實(shí)。以此為由申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛墒钦静蛔∧_的。龍城開(kāi)發(fā)公司聲稱(chēng)，閑置是由于缺乏詳細(xì)的控制規(guī)劃造成的。但龍城開(kāi)發(fā)公司無(wú)法證明，因涉案土地所在區(qū)域控制性詳細(xì)規(guī)劃未獲政府批準(zhǔn)，其未取得施工許可證，無(wú)法啟動(dòng)開(kāi)發(fā)。而從1997年至2017年的20年間，龍城開(kāi)發(fā)公司未向主管部門(mén)提交建設(shè)申請(qǐng)，而原98.86畝土地為原瓊海市規(guī)劃局向雁塘鎮(zhèn)政府劃撥的：010畝。-3萬(wàn)，大部分已成功申請(qǐng)并完成。因此，涉案土地是否有控制性詳細(xì)規(guī)劃與該土地閑置并無(wú)必然聯(lián)系，不能成為阻止開(kāi)發(fā)申請(qǐng)的理由。龍城發(fā)展公司還主張，本案與信達(dá)公司作為原告提起的（2018）瓊星注157號(hào)案件應(yīng)當(dāng)一并審理，因?yàn)楹Ｄ鲜「呒?jí)人民法院（2019）瓊星珠第391號(hào)行政裁定書(shū)已作出終審判決。判決并駁回該案。起訴信達(dá)公司。原審未合并審理，對(duì)本案的實(shí)質(zhì)處理沒(méi)有實(shí)質(zhì)影響。

綜上，龍城發(fā)展公司的再審申請(qǐng)不符合第《國(guó)有土地使用證》號(hào)第九十一條規(guī)定的情形。根據(jù)第《國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同》號(hào)第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

海南龍城房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司的再審申請(qǐng)被駁回。

首席法官楊志華

田新澤法官

寇丙輝法官

2019年9月29日

唐勁松書(shū)記

判決書(shū)網(wǎng)發(fā)布日期：2019-12-03

來(lái)源：綠發(fā)杏壇

編輯：石慧審核：傅德慧