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治安調解是公安機關在查明事實、明確責任的基礎上,對因民事糾紛引發打架斗毆、損毀他人財產的輕微治安案件,主持并指導當事人達成調解協議的活動。調解是處理治安案件的方式之一,也是行政調解的一種,有利于從源頭平息糾紛,化解矛盾,增進社會和諧。
由于并非所有治安案件都可以通過調解解決,警方在執法實踐中需要準確把握治安調解的適用范圍,以便依法開展治安調解工作。下面,筆者將結合執法實際,對公安調解的適用范圍進行梳理和闡述,以期為執法提供幫助。
《治安管理處罰法》第九條規定:“因民事糾紛引起打架斗毆、損壞他人財物等輕微違反治安管理行為的,公安機關可以調解處理。”
《公安機關辦理行政案件程序規定》,更詳細地列出了公安調解的適用范圍。第一百七十八條第一款規定,對于因民事糾紛造成的毆打、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告、故意損壞財產、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入他人財產等違反治安管理行為,住所等,情節輕微且有下列情形之一的,可以辦理調解:親戚、朋友、鄰居、同事、學校學生之間因瑣事發生糾紛;行為人的侵權行為是由于被侵權人先前的不法行為造成的;其他易于調解解決的矛盾。
關于公安調解的適用范圍,執法中需要把握以下幾個方面:
首先,從糾紛起因來看,必然是民事糾紛引起的。群毆、尋釁滋事、公開毀壞財物、盜竊、詐騙等非民事糾紛引發的違反治安管理行為,不適用治安調解。
實踐中,仍有一些案件不是由民事糾紛引起,而是通過調解處理的。這種以調解代替處罰、降級處理的做法違反了《治安管理處罰法》和《行政程序規定》,是超出法定調解范圍的非法調解。行為是縱容違反法律和秩序的行為。
例如:程某醉酒闖入商店,與店主發生爭執,后毆打前來勸阻的顧客徐某,造成輕傷,并將手伸進徐某的外套中。本案中,程某某的行為屬于醉酒尋釁滋事。應該定性為尋釁滋事。不屬于公安調解范圍。應該以尋釁滋事罪直接處罰。如果辦案單位通過調解結案,那就屬于非法調解。
其次,從調解對象來看,必須是民事糾紛引發的公共安全違法行為。簡單的民事糾紛或者民事糾紛引發的刑事犯罪,不屬于公安調解的范圍。
對于不構成違反治安管理行為的簡單民事糾紛,當事人來公安機關評估并請求解決的,公安機關可以依法幫助其分析解釋、化解矛盾,但不能執行公安調解或簽署《治安調解協議書》超出其權限。更禁止在調解不成的情況下對當事人實施治安處罰;公安機關應當按照《行政程序規定》號第一百七十八條第二款的規定,告知當事人向人民法院或者人民調解組織申請處理。
例如:馬某某的妻子戶口不在本村,不符合村委會規定的福利待遇條件。但馬某某在村里發放大米和食用油時,強行多拿了一份大米和食用油。警方組織雙方未能達成一致,分局隨后以“搶劫財物”為由對馬某處以行政拘留五日。本案中,馬某某與村委會的糾紛屬于簡單民事糾紛,不構成治安違法行為。因此,公安調解無法進行,調解失敗更談不上公安處罰;并告知雙方當事人向人民法院或者人民法院提起訴訟。調解組織申請處理。即使馬某某的行為構成治安搶劫違法行為,也不應當進行調解,因為治安搶劫案件不屬于法定治安調解的范圍。
對于因民事糾紛引發的刑事犯罪,符合《刑事訴訟法》第288條規定的刑事和解范圍,被害人自愿和解并達成和解協議的,公安機關應當依照《公安機關辦理刑事案件程序規定》第335條第1款、第336條的規定執行。審查案件事實是否清楚,受害人是否自愿和解,是否符合規定條件,主持制作和解協議,依照本條例第三百三十八條的規定報送人民。檢察院移送審查起訴案件時,會提出從寬處理建議。(注1)
將犯罪行為降級為公安調解,是嚴重違法甚至犯罪行為,必須堅決制止。
第三,從違法行為類型來看,必須是毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告、故意毀壞財物、干擾他人正常生活、侵犯他人隱私、非法侵入等違反治安管理行為。因民事糾紛而侵入住宅等。
這些屬于調解范圍的治安違法行為主要是民事糾紛引發的人身權、財產權的侵害,侵害的對象是個人的人身權、財產權。擾亂公共秩序、妨礙公共安全、妨礙社會管理的行為不屬于治安調解的范圍,因為它們不是由民事糾紛引起的,而且侵害的對象是社會秩序和公共安全,不屬于治安調解的范圍。可調解的。
例如:上述程某酒后闖入商店,將一名女顧客打成輕傷,并將手伸進她的襯衫里。程某行為的本質不是毆打他人、侮辱女性,而是挑釁。尋釁滋事的行為并非民事糾紛,且侵害的對象不僅是女顧客的人身權利,而且還涉及社會公共秩序,因此不屬于公安的范圍。依法調解。
第四,從案件情節來看,情節較輕。情節較輕,是指違反治安管理行為性質輕微、手段不惡劣、后果不嚴重、社會危害較小。違反治安管理行為情節較輕,甚至屬于法定從重處罰情節的,如《治安管理處罰法》第20條、《行政程序規定》第160條規定的從重處罰情節,不能進行調解;否則,僅僅懲罰違法者是不夠的,教育和警告其他公民也是不夠的。
此外,《行政程序規定》第179條明確規定了不適用公安調解的情形:雇傭盜賊危害他人的;聚眾斗毆或以其他方式滋事的;多次違反治安管理行為的;當事人明確表示不愿意調解的;當事人在治安調解過程中對對方實施違反治安管理行為的;調解過程中犯罪嫌疑人逃跑以及其他不宜調解的情形。
例如:付和何因開餐館的問題發生沖突。付某多次慫恿劉某用膠水將何某家門鎖的鑰匙孔封住,致使何某多次換鎖。他向公安機關報案,劉某隨后被捕。
本案中,付某與何某之間的糾紛系民事糾紛所致。付某指使劉某損壞何家的門鎖,屬于故意損壞他人財物的行為。這兩點都符合公安調解的條件;但付某多次慫恿劉某損壞何家的門鎖。構成多次違反治安管理行為。根據《行政程序規定》第179條的規定,不能申請公安調解。在本案處理中,根據《治安管理處罰法》第十七條第二款、第二十條第二款的規定,對教唆他人違反治安管理行為的,按照教唆行為從重處罰。因此,公安機關對于故意損壞他人財產的行為,將對X、劉分別給予治安管理處罰,并對犯罪人從重處罰。
評論
注1、注2:見《公安機關辦理行政案件程序規定釋義與實務指南》,第393頁,中國民主法制出版社2021年3月出版。
注3:參見張樹平,裴兆斌:《治安調解:適用條件的解讀與重構》,發表于《行政法學研究》第2期,2009年。