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治安調(diào)解是公安機關(guān)在查明事實、明確責(zé)任的基礎(chǔ)上,對因民事糾紛引發(fā)打架斗毆、損毀他人財產(chǎn)的輕微治安案件,主持并指導(dǎo)當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議的活動。調(diào)解是處理治安案件的方式之一,也是行政調(diào)解的一種,有利于從源頭平息糾紛,化解矛盾,增進社會和諧。
由于并非所有治安案件都可以通過調(diào)解解決,警方在執(zhí)法實踐中需要準(zhǔn)確把握治安調(diào)解的適用范圍,以便依法開展治安調(diào)解工作。下面,筆者將結(jié)合執(zhí)法實際,對公安調(diào)解的適用范圍進行梳理和闡述,以期為執(zhí)法提供幫助。
《治安管理處罰法》第九條規(guī)定:“因民事糾紛引起打架斗毆、損壞他人財物等輕微違反治安管理行為的,公安機關(guān)可以調(diào)解處理。”
《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》,更詳細(xì)地列出了公安調(diào)解的適用范圍。第一百七十八條第一款規(guī)定,對于因民事糾紛造成的毆打、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告、故意損壞財產(chǎn)、干擾他人正常生活、侵犯隱私、非法侵入他人財產(chǎn)等違反治安管理行為,住所等,情節(jié)輕微且有下列情形之一的,可以辦理調(diào)解:親戚、朋友、鄰居、同事、學(xué)校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛;行為人的侵權(quán)行為是由于被侵權(quán)人先前的不法行為造成的;其他易于調(diào)解解決的矛盾。
關(guān)于公安調(diào)解的適用范圍,執(zhí)法中需要把握以下幾個方面:
首先,從糾紛起因來看,必然是民事糾紛引起的。群毆、尋釁滋事、公開毀壞財物、盜竊、詐騙等非民事糾紛引發(fā)的違反治安管理行為,不適用治安調(diào)解。
實踐中,仍有一些案件不是由民事糾紛引起,而是通過調(diào)解處理的。這種以調(diào)解代替處罰、降級處理的做法違反了《治安管理處罰法》和《行政程序規(guī)定》,是超出法定調(diào)解范圍的非法調(diào)解。行為是縱容違反法律和秩序的行為。
例如:程某醉酒闖入商店,與店主發(fā)生爭執(zhí),后毆打前來勸阻的顧客徐某,造成輕傷,并將手伸進徐某的外套中。本案中,程某某的行為屬于醉酒尋釁滋事。應(yīng)該定性為尋釁滋事。不屬于公安調(diào)解范圍。應(yīng)該以尋釁滋事罪直接處罰。如果辦案單位通過調(diào)解結(jié)案,那就屬于非法調(diào)解。
其次,從調(diào)解對象來看,必須是民事糾紛引發(fā)的公共安全違法行為。簡單的民事糾紛或者民事糾紛引發(fā)的刑事犯罪,不屬于公安調(diào)解的范圍。
對于不構(gòu)成違反治安管理行為的簡單民事糾紛,當(dāng)事人來公安機關(guān)評估并請求解決的,公安機關(guān)可以依法幫助其分析解釋、化解矛盾,但不能執(zhí)行公安調(diào)解或簽署《治安調(diào)解協(xié)議書》超出其權(quán)限。更禁止在調(diào)解不成的情況下對當(dāng)事人實施治安處罰;公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《行政程序規(guī)定》號第一百七十八條第二款的規(guī)定,告知當(dāng)事人向人民法院或者人民調(diào)解組織申請?zhí)幚怼?/p>
例如:馬某某的妻子戶口不在本村,不符合村委會規(guī)定的福利待遇條件。但馬某某在村里發(fā)放大米和食用油時,強行多拿了一份大米和食用油。警方組織雙方未能達成一致,分局隨后以“搶劫財物”為由對馬某處以行政拘留五日。本案中,馬某某與村委會的糾紛屬于簡單民事糾紛,不構(gòu)成治安違法行為。因此,公安調(diào)解無法進行,調(diào)解失敗更談不上公安處罰;并告知雙方當(dāng)事人向人民法院或者人民法院提起訴訟。調(diào)解組織申請?zhí)幚怼<词柜R某某的行為構(gòu)成治安搶劫違法行為,也不應(yīng)當(dāng)進行調(diào)解,因為治安搶劫案件不屬于法定治安調(diào)解的范圍。
對于因民事糾紛引發(fā)的刑事犯罪,符合《刑事訴訟法》第288條規(guī)定的刑事和解范圍,被害人自愿和解并達成和解協(xié)議的,公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)依照《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第335條第1款、第336條的規(guī)定執(zhí)行。審查案件事實是否清楚,受害人是否自愿和解,是否符合規(guī)定條件,主持制作和解協(xié)議,依照本條例第三百三十八條的規(guī)定報送人民。檢察院移送審查起訴案件時,會提出從寬處理建議。(注1)
將犯罪行為降級為公安調(diào)解,是嚴(yán)重違法甚至犯罪行為,必須堅決制止。
第三,從違法行為類型來看,必須是毆打他人、故意傷害、侮辱、誹謗、誣告、故意毀壞財物、干擾他人正常生活、侵犯他人隱私、非法侵入等違反治安管理行為。因民事糾紛而侵入住宅等。
這些屬于調(diào)解范圍的治安違法行為主要是民事糾紛引發(fā)的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵害,侵害的對象是個人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。擾亂公共秩序、妨礙公共安全、妨礙社會管理的行為不屬于治安調(diào)解的范圍,因為它們不是由民事糾紛引起的,而且侵害的對象是社會秩序和公共安全,不屬于治安調(diào)解的范圍。可調(diào)解的。
例如:上述程某酒后闖入商店,將一名女顧客打成輕傷,并將手伸進她的襯衫里。程某行為的本質(zhì)不是毆打他人、侮辱女性,而是挑釁。尋釁滋事的行為并非民事糾紛,且侵害的對象不僅是女顧客的人身權(quán)利,而且還涉及社會公共秩序,因此不屬于公安的范圍。依法調(diào)解。
第四,從案件情節(jié)來看,情節(jié)較輕。情節(jié)較輕,是指違反治安管理行為性質(zhì)輕微、手段不惡劣、后果不嚴(yán)重、社會危害較小。違反治安管理行為情節(jié)較輕,甚至屬于法定從重處罰情節(jié)的,如《治安管理處罰法》第20條、《行政程序規(guī)定》第160條規(guī)定的從重處罰情節(jié),不能進行調(diào)解;否則,僅僅懲罰違法者是不夠的,教育和警告其他公民也是不夠的。
此外,《行政程序規(guī)定》第179條明確規(guī)定了不適用公安調(diào)解的情形:雇傭盜賊危害他人的;聚眾斗毆或以其他方式滋事的;多次違反治安管理行為的;當(dāng)事人明確表示不愿意調(diào)解的;當(dāng)事人在治安調(diào)解過程中對對方實施違反治安管理行為的;調(diào)解過程中犯罪嫌疑人逃跑以及其他不宜調(diào)解的情形。
例如:付和何因開餐館的問題發(fā)生沖突。付某多次慫恿劉某用膠水將何某家門鎖的鑰匙孔封住,致使何某多次換鎖。他向公安機關(guān)報案,劉某隨后被捕。
本案中,付某與何某之間的糾紛系民事糾紛所致。付某指使劉某損壞何家的門鎖,屬于故意損壞他人財物的行為。這兩點都符合公安調(diào)解的條件;但付某多次慫恿劉某損壞何家的門鎖。構(gòu)成多次違反治安管理行為。根據(jù)《行政程序規(guī)定》第179條的規(guī)定,不能申請公安調(diào)解。在本案處理中,根據(jù)《治安管理處罰法》第十七條第二款、第二十條第二款的規(guī)定,對教唆他人違反治安管理行為的,按照教唆行為從重處罰。因此,公安機關(guān)對于故意損壞他人財產(chǎn)的行為,將對X、劉分別給予治安管理處罰,并對犯罪人從重處罰。
評論
注1、注2:見《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定釋義與實務(wù)指南》,第393頁,中國民主法制出版社2021年3月出版。
注3:參見張樹平,裴兆斌:《治安調(diào)解:適用條件的解讀與重構(gòu)》,發(fā)表于《行政法學(xué)研究》第2期,2009年。