民法典農村集體經濟組織成員認定方法(集體經濟成員最新認定)

陳某訴江蘇射陽經濟開發區河東居委會集體經濟組織成員資格案

案例索引

2020-11-17

江蘇省建湖縣人民法院一審（2020）蘇0925行初249號

2021-04-01

江蘇省鹽城市中級人民法院二審（2021）蘇09行終92號

裁判要點

村（居民）委員會是村（居民）居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。集體經濟組織成員資格認定是集體經濟組織的自主行為，不屬于法律、法規、規章授權的行政行為。因此，當事人對集體經濟組織成員資格認定行為不服提起行政訴訟的，不屬于行政訴訟的范圍。

案件基本事實

2018年7月29日，XXX射陽縣委、射陽縣人民政府制定《射陽縣農村集體產權制度改革實施方案》號文件，要求落實農村集體資產清算核定和農村集體經濟組織成員身份確認工作。本實施方案附件為《射陽縣農村集體經濟組織成員身份確認指導辦法》。《確認指導辦法》規定了喪失會員資格的情形。第八條規定，戶籍遷移后，不在戶籍遷移地生產、居住，或者與農村集體經濟組織不形成權利義務關系，不使用集體經濟組織的土地作為基本生活保障，他就失去集體經濟組織的成員資格。2019年1月10日，被告（被上訴人）河東居委會討論制定了《合東居委會集體經濟組織成員身份界定工作實施方案》。本方案中，對于會員資格的流失，也做出了與指導辦法相同的規定。

2019年2月15日，被告河東居委會作出《情況說明》的陳述。解釋指出，原告（上訴人）陳某于1993年左右從通陽鄉搬到沃居四組，戶籍空置。分配到第二輪承包地，我的住處沒有住房。根據我居住地《集體經濟組織成員身份界定工作實施方案》的規定，陳同志不享有本集體經濟組織的會員資格。建議陳同志在原籍地辦理登記。隨后，陳某對《情況說明》號不服，要求射陽縣人民政府改正，并提起訴訟。鹽城市中級人民法院后于2019年12月26日駁回原告，理由是該案不屬于射陽縣人民政府管轄范圍。陳某被起訴。

2020年8月21日，陳某以河東居委會為被告，就本案向江蘇省建湖縣人民法院提起行政訴訟，請求撤銷涉案《情況說明》的案件。

裁判結果

2020年11月17日，江蘇省建湖縣人民法院作出（2020）蘇0925行初249號行政判決：駁回原告陳某的訴訟請求。

陳某不服原判，提起上訴。江蘇省鹽城市中級人民法院于2021年4月1日作出如下判決：1、撤銷江蘇省建湖縣人民法院（2020）蘇0925行初249號行政判決；2、駁回對上訴人陳某的起訴。

法院認為

法院生效判決認為：

《行政訴訟法》根據第四十九條的規定，提起訴訟，應當具備下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規定的公民、法人或者其他組織；（二）有明確的被告人；（三））有具體的訴訟請求和事實依據；（四）屬于人民法院管轄范圍和受訴人民法院管轄的。《最高人民法院關于適用中華人民共和國行政訴訟法的解釋》第六十九條第一款第（一）項規定，立案有下列情形之一的，應當駁回起訴：（一）不符合《行政訴訟法》第四十九條規定的訴訟法。本案中，上訴人陳某在一審訴狀中主張撤銷被上訴人提出的第《情況說明》號訴訟請求，并判令被上訴人承擔上訴人因訴訟而產生的合理費用。根據法律規定，農村集體經濟組織成員資格的確認，應當由農村集體經濟組織民主討論決定。現行法律法規沒有規定人民法院可以審理農村集體經濟組織成員資格糾紛。根據《行政訴訟法》第十二條關于行政訴訟范圍的相應規定，陳某本案提起的訴訟依法不屬于人民法院管轄的范圍。原審法院適用法律不當，應予糾正。

案例分析

裁判規則是由權威部門頒布或依據法律原則制定的有關裁判的指南、標準、規定等。[1]規則具有指導性和可操作性，“規則會減少不確定性，從而帶來效益”。[2]

1、會員資格糾紛屬于法院受理案件范圍

村民自治并不是阻礙司法救濟的理由。村民自治事項必須遵守法律、法規、合法有效的規章和規范性文件，不得剝奪集體成員的合法權利。[3]正常的村民自治事務中，如果不違法、不侵權、不被當事人提起訴訟，法院無權干預。村民自治事項涉嫌違法侵權的，當事人應當向法院提起訴訟，法院應當受理案件并進行實質審查。入會認定案件審查標準應當重點關注基本生活保障、實際生產生活、戶籍登記等因素，構成違法侵權的，應當撤銷認定。

法院不能以法律沒有規定為由拒絕判決。首先，法律滯后，現代社會豐富多彩，新的法律關系層出不窮，糾紛不斷。法院不能因為沒有法律規定而拒絕判決。其次，司法機關是動態的。在現代社會，司法主動性被視為對法院被動性的補充，以滿足現代社會發展的需要。[4]“服務大局、司法為民”是司法主動性的鮮明體現。充分發揮司法積極性。除法律上不屬于法院審理案件范圍的案件外，法院應當根據法律原則和社會主義核心價值觀受理和作出判決。再次，法律是完整的。法律總是在修改和完善中，司法實踐是法律修改的重要依據。考慮到法院的地位、作用和特點，法院在實踐探索中具有獨特的優勢，最適合在前期和個案中構建相關規則和秩序。然后這些規則和命令由法律確定。從這個角度來看，司法實踐在前，法律完善在后。最后，正義是最終的。司法機關是維護正義的最后一道防線。對于成員資格認定爭議，法院不能以法律沒有規定為由拒絕裁決。

2.會員資格認定行政訴訟裁判規則

《行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權的組織實施的行政行為。”第十二條對行政訴訟的范圍作出了相應規定。可見，只有侵犯其合法權益的行政行為才納入行政訴訟范圍。本案中，上訴人河東居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。其涉及集體經濟組織成員身份認定的行為屬于居民自治范圍內的事項，沒有法律、法規依據。依據法規授權履行行政職責的行為，會員身份認定不屬于行政行為，河東居委會不屬于行政訴訟的合格被告，因此會員身份認定糾紛顯然不屬于行政訴訟的范圍。會員認定行政裁決規則：不屬于行政訴訟范圍。

三、將會員資格納入民事訴訟的法律依據

（一）村民自治權內涵分析

村民自治的核心是村民自治權。關于村民自治的性質，有人有權說，比如，村民自治是法律賦予的獨立管理村務的權利。[5]有一個冪論。例如，村民自治是在一定范圍內管理公共事務的權力。[6]有一種雙重屬性理論。比如，對外、對國家而言，村民自治是一項權利；對國家而言，村民自治是一項權利；對國家而言，村民自治是一項權利；對內，對于村民個體而言，村民自治具有權力性質。[7]作者同意雙重屬性理論。原因在于：村民自治是相對的、全面的。在國家權力面前，村民自治具有權利屬性，享有自主管理和治理的權利。面對村民個體，村民自治權具有權力屬性，有權決定村民獲得或喪失權利。權力在一定程度上來源于民主授權。由村民民主決定的自治事務當然具有權力的屬性。村民自治既然具有權力屬性，就應該對其進行規范，否則很容易被濫用，而規范權力最有效的方式就是法治。

（二）村民自治與法治的關系

村民自治就是自我管理、自我教育、自我服務。[8]法治是治國理政不可或缺的重要手段。法治興則國家富強。[9]村民自治是村莊范疇，法治是國家范疇。村民自治是正向賦權的規則，法治是逆向約束的規則。村民自治的基礎是自治章程和村規民約，法治的基礎是法律法規。村民自治與法治不是平行的、對立的，而是一體的。村民自治和法治都不能過分強調，否則很容易導致“自治中心主義”和“法治中心主義”的形成。一味強調法治，很容易削弱自治的活力；一味強調自治很容易導致權力的濫用。[10]村民自治與法治相結合，是推動農村集體經濟高質量發展的前提和保障。國家還提出“完善自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[11]。

（三）村民自治納入法治的證明

司法救濟具有法治屬性，法治強調對個人權利的保護。對于村民自治權侵害個人權利是否應納入法治范圍的問題，具體來說，關于侵犯村民自治權糾紛是否應納入司法救濟范圍的問題，筆者持積極的看法。態度出于以下原因：

1.遵守法律要求。《民法典》第一百二十條規定，民事權益受到侵害的，被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。《民法典》第265條第二款規定，農村集體組織、村委會或者其領導人員作出的決定侵犯集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求法院予以撤銷。《村民委員會組織法》第三十六條第一款規定，村委會及其成員作出的決定侵犯村民合法權益的，受侵害的村民可以請求法院撤銷。可見，《民法典》和《村民委員會組織法》均規定，涉及農村集體組織或者村委會的侵權糾紛納入司法救濟范圍。

2.符合政策精神。任何法律和制度總是在變化的，中國農村改革的成功與中央政府的政策密切相關。[12]在深入推進全面依法治國的背景下，農業農村部2021年4月20日公布的《關于全面推進農業農村法治建設的意見》號文件明確要求全面推進農業農村法治建設，提供強有力的法治保障全面推進鄉村振興，加快農業農村現代化。可見，在國家眼中，農村并不是法外之地，法治建設需要全面推進。村民自治是農村的主要治理制度，當然也屬于法治建設的范疇。因此，將村民自治行為侵權糾紛納入司法救濟范圍，是符合國家政策精神的。2018年最高法第《關于為實施鄉村振興戰略提供司法服務和保障的意見》號規定，要妥善處理尊重村民自治與保障基本權利的關系，防止單純以村民自治為由剝奪基本權利。可見，最高法院已經注意到下級法院以村民自治為由拒絕受理案件。將村民自治權侵權糾紛納入司法救濟范圍符合司法政策精神。

3、有法律依據。從司法救濟特征角度分析首先，司法救濟具有合法性。法院是國家設立的專門審判機關。法官是國家任命的專門從事審判工作的司法專業人員。他們按照特別訴訟程序、“以事實為根據、以法律為依據”審理案件。他們的價值追求是公平正義。“哪里有權利，哪里就有補救措施。”如果我國公民的合法權利受到侵害，可以尋求司法救濟。村民自治行為侵犯個人合法權利，司法救濟合法。其次，司法救濟是被動的。在我國，法院被動受理案件，也就是常說的“不訴不訴”。法庭訴訟必須由當事人提起，法庭正在審理中。村民自治行為侵犯個人合法權益。如果當事人沒有提起訴訟，法院不能主動提供司法救濟。第三，司法救濟力度不大。司法權的范圍是有限的，否則很容易被濫用。司法權要充分尊重村民的自治權，不能超越自治權。理論上來說，如果經過司法審查，成員資格認定不合法，人民法院可以裁定撤銷，并責令村民自治組織限期重做，但不宜直接更換村民自治組織。自治。確定。第四，司法救濟具有權威性。對于村民自治違法行為侵犯個人合法權益的事前救濟方式有多種，如向基層黨支部請求幫助、基層調解組織參與調解、基層鄉鎮政府指導處理等。司法救濟是最終的，也是補救權利的最后途徑。司法裁判一經作出，就具有約束力和強制力，也具有公信力和權威。從起訴權的角度來看，起訴權具有普遍性。理論上，如果你有起訴的興趣，你就應該有權起訴。[13]入籍認定涉及當事人的基本生活保障權、身份權、財產權等，你有起訴的利害關系，所以當事人有權提起訴訟。

4、現實需要。自治章程和村規民約缺乏必要的監督，經常出現多數人對少數人的“合法”侵犯。[14]村民自治以村民民主決議的形式進行，民主決議以多數決原則《村民委員會組織法》為基礎。現在的問題是基于多數決定的民主決策的公平性。以會員認可為例。集體利益是確定的，屬于全體集體成員。多認可一名成員就意味著分配更多的福利。對于現有成員來說，集體利益將會減少。大多數村民從自身利益的角度出發，也會嚴格或違背自己的意愿進行投票。鑒于這種利益的存在，村民民主決議以多數票通過，很容易產生“多數暴政”。民主決議的公正性值得懷疑。此時，外部司法救濟凸顯了現實的必要性。

四、會員資格認定及民事訴訟裁判規則

借鑒行政訴訟的經驗和做法，成員資格認定裁判規則可以更加完善。

（一）納入民事訴訟范圍

原《民法通則》和現行《民法典》均規定農村集體經濟組織和基層群眾性自治組織法人為特殊法人。可見，該法明確了農村集體組織和村委會的民間法律地位。農村集體組織、村委會和當事人是平等的民事主體，成員資格認定應當納入民事訴訟范圍。

（二）優化司法審查內容

1.合理審查會員資格流程。合理公正的程序是民主制度與偏執獨裁制度的分水嶺。程序可以實現并維護合理性。[15]借鑒行政訴訟中行政程序司法審查的經驗和做法，在成員資格認定糾紛中，司法審查的內容除了認定標準外，還包括認定程序。主要審查認定程序是否符合正當程序原則，即農村集體組織或者村委會在作出認定前是否聽取了當事人的陳述和申辯，作出認定時是否說明了理由。決定、參與民主決議的人數、表決結果是否符合民主決策程序等。

2、附村民自治章程和村規民約審查意見。借鑒行政訴訟中規范性文件附帶審查的經驗做法，推行自治章程、村規民約、民事契約等附帶審查制度。當事人認為以入籍認定為依據的自治章程和村規民約違法的，可以在對入籍認定提起訴訟時請求法院審查自治章程和村規民約。這里的聯合審查不是獨立的訴訟類型，而是法院在適當審理案件時進行的附帶審查。[16]法院經審查認為自治章程、村規民約違法的，不得作為確定成員資格的依據。法院可以向農村集體組織或者村民委員會提出處理建議，并抄送當地鄉鎮政府。人民法院經審查認為自治章程、村規民約合法的，可以在司法文書中援引。當事人就自治章程、村規民約單獨提起訴訟，請求法院司法審查的，法院不予受理。

（三）提高裁判的科學性

1、加強裁判文書說理。正當理由制度不僅是控制國家機關本身的重要依據，也是增強決策合法性的基礎。[17]2018年，最高法《關于加強和規范裁判文書釋法說理的指導意見》號明確要求加強判決書說理，提高判決書的合法性和可接受性。裁判文書必須有理有據、合理，讓當事人既“知其所以然”，又“知其所以然”，體現說理的公正性。[18]在涉及農民的會員資格案件中，法院裁判要加強說理，讓裁判能夠說理、評判、化解糾紛。

2、運用合理的判斷方法。借鑒行政訴訟中確認違法撤銷判決的方式，即對于程序輕微違法但實體正確的入籍認定，法院會確認該認定違法，并作出負面評價。認定程序違法程度輕微，但維持認定有效的；任何明顯違法或不當的行為將被法院直接撤銷。在行政訴訟中，法院只能撤銷違法行政行為，并責令行政機關限期改正。這是司法謙遜和尊重行政權力的體現。同樣，在成員資格確定案件中，司法權力也必須保持適度。法院不宜代替農村集體組織、村委會確定成員資格。撤銷原決定后，應當責令農村集體組織或者村民委員會。將在期限內做出新的決定。

（四）充分尊重村民自治

村民自治屬于我國基層群眾自治制度。基層群眾自治制度、人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度統稱為中國四大基本政治制度。它們的重要性是不言而喻的。法院要充分尊重村民的自治權，在審理成員資格案件時，要充分尊重農村集體組織或者村委會的自治權。特別是涉及民主決議的事項，要認真審查和判斷，不要輕易否定自治章程和村規民約。要認真處理涉及當地鄉風民俗問題，積極爭取當地黨委、政府支持，共同努力，切實解決涉及村民自治的糾紛。

法官

一審法院合議庭組成人員夏勇、孫秀愛、徐玲

二審合議庭組成人員：葛丹峰、秦廣林、盧紅

相關法律法規

《中華人民共和國行政訴訟法》第二條公民、法人或者其他組織認為行政機關及其工作人員的行政行為侵犯其合法權益的，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為包括法律、法規、規章授權的組織實施的行政行為。