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《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》(以下簡稱《政務(wù)處分法》)進一步明確了政務(wù)處罰種類、處罰期限以及政務(wù)處罰適用規(guī)則,實現(xiàn)了處罰情形的對應(yīng)、處罰等級的協(xié)調(diào)、處罰規(guī)則與政府處罰的對接。完善黨紀處分制度,做到紀律與法律相互銜接、統(tǒng)一落實。事實上,政務(wù)處分和黨紀處分是兩種不同類型的處罰。兩者是可以匹配適用的,兩者的匹配適用一直是紀檢監(jiān)察機構(gòu)關(guān)注的焦點問題。結(jié)合有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)和工作實踐,我們認為,保證兩者的匹配適用,應(yīng)注意以下幾點。
政務(wù)處罰和黨紀處罰遵循“輕、重”相匹配的原則。
為規(guī)范政務(wù)處分,中央紀委國家監(jiān)委于2018年4月發(fā)布了《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》號文。根據(jù)該規(guī)定,監(jiān)察機關(guān)對公職人員中共產(chǎn)黨員實施的政務(wù)處分,一般應(yīng)與政務(wù)處分的嚴重程度相適應(yīng)。黨紀處分,確立政務(wù)處分與黨紀處分相匹配的基本原則。根據(jù)2017年試行的《紀檢監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”統(tǒng)計指標體系(試行)》號,給予黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴重警告兩項黨紀處分和行政警告、行政記過、行政記大過等四項政治紀律處分,處分和行政降級,屬于較輕處分,歸入“第一條“兩種形式”;撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留校察看、開除黨籍等三項黨紀處分,以及行政撤職、行政開除黨籍等兩項政治紀律處分。國家監(jiān)察體制改革后,以“政務(wù)處分”取代“政治紀律處分”,體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的本質(zhì)要求,有六種類型:政務(wù)處分:警告、記過、記大過、降級、開除、開除。為了繼續(xù)貫徹落實上述統(tǒng)計指標體系的精神,我們將政務(wù)處分分為警告、記過、記大過、開除四級。降職屬于輕微處分,列為“第二種形式”。同樣,開除、開除等兩種政府制裁都是嚴厲的處罰,被列為“第三種形式”。一般情況下,政務(wù)處分與黨紀處分相匹配的,政務(wù)處分與黨紀處分應(yīng)當采用相同的形式。
這里需要特別注意的是,根據(jù)《人事部關(guān)于“行政降級處分”問題的復(fù)函》,“降級”的處罰是指工資水平的降低。如果工資級別為最低級別,可以給予“記大過”的處罰。因此,降級是一種較輕的處罰,而不是很重的處罰。
嚴懲黨紀必須與嚴懲政務(wù)相配套。
給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留校察看、開除黨籍、開除公職、開除黨籍等嚴重處分。根據(jù)《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》的規(guī)定,受到開除黨籍、留黨察看處分的,擔(dān)任公職的,依法給予撤職等政務(wù)處分;構(gòu)成犯罪的,依法給予處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。公職人員嚴重違反黨紀、嚴重觸犯刑律的,必須依法給予開除公職的處分。實踐中,被開除公職的黨員一般都是開除黨籍,不存在匹配問題。嚴重處罰的配合要點是撤銷政務(wù)與撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看與開除黨籍的配合。
首先,要落實全面從嚴治黨要求,把“嚴守法前、紀律先于法”的精神體現(xiàn)在具體實踐中。監(jiān)察對象是黨員,給予開除黨籍處分的,應(yīng)當并處開除黨籍處分。但是,受到開除黨籍處分的人,不一定會被開除公職。
其次,撤銷黨內(nèi)職務(wù)的處罰應(yīng)當與撤銷公職的處罰相一致。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第十一條的規(guī)定,撤銷黨內(nèi)職務(wù)的處罰,是指撤銷黨員由黨選舉或者組織任命的黨內(nèi)職務(wù);對在非黨組織任職的,應(yīng)當建議非黨組織按照規(guī)定作出相應(yīng)處理。對應(yīng)當給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分但未擔(dān)任黨內(nèi)職務(wù)的,給予嚴重警告處分;構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。同時,對在非黨組織中擔(dān)任職務(wù)的人員,應(yīng)當建議非黨組織解除其非黨職務(wù)。因此,給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)處分時,一般應(yīng)當同時給予撤職處分。根據(jù)2010年第《關(guān)于公務(wù)員紀律懲戒有關(guān)問題的通知》號規(guī)定,對公務(wù)員給予撤職處分,撤銷其現(xiàn)任職務(wù),并在撤銷職務(wù)的同時降低其等級和工資。解聘時,降低一級或者一級以上(含一級)職務(wù)級別單獨確定,一般不確定為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。根據(jù)上述規(guī)定,撤銷黨內(nèi)職務(wù)與開除職務(wù)同時發(fā)生的,開除處分至少應(yīng)當減輕一級職務(wù)。
三是留黨留黨處罰與撤職處分的平衡。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第十二條第三款的規(guī)定,“黨員受到留黨察看處分的,其黨內(nèi)職務(wù)自動撤銷”,并結(jié)合撤銷黨內(nèi)職務(wù)的結(jié)論并同時降低至少一個職務(wù)級別的,可以推導(dǎo)出黨員留黨察看處分;與解雇相匹配的,辭退處罰也必須至少降低一個職務(wù)級別。由于從撤銷黨內(nèi)職務(wù)到留黨察看等黨紀處分是依次加劇的,因此在處分與開除黨籍的搭配時,還必須考慮兩者的不同影響。但由于實踐中案件情況的復(fù)雜性,必須綜合考慮多種因素才能實現(xiàn)精準匹配。從公開案例來看,實踐中,有撤職并緩刑二年的情況,也有減輕三級處分的情況;如果被免職并緩刑一年,則解雇處罰可減一。就職級而言,也存在職級降低兩個職級的情況。因此,只要不違反有關(guān)精神和規(guī)定,根據(jù)不同案件的具體情況,留黨察看一年并配合開除處分的,開除處分至少應(yīng)減輕一倍。職業(yè)等級;留黨察看兩年并給予開除處分的,一般會至少減輕兩級。職業(yè)等級。
四是開除黨籍和撤職的配套。實踐中,被開除公職的黨員一般都是開除黨籍,開除黨籍并不一定意味著開除公職。根據(jù)案件具體情況,部分黨員、領(lǐng)導(dǎo)干部存在嚴重違紀行為,影響黨員形象,應(yīng)當給予開除黨籍處分。不再同時開除的,應(yīng)當撤銷其職務(wù)。由于開除黨籍的處罰比留黨和留黨察看的處罰更嚴厲,因此開除黨籍的處罰至少降低三級以上是適當?shù)?。如果開除黨籍的處罰不夠,可以減輕到最低程度。
黨紀處分較輕,不一定與政務(wù)處分較輕。
相關(guān)規(guī)定僅要求嚴厲黨紀處罰與嚴厲政務(wù)處分相結(jié)合。實踐中,黨紀從輕處罰和政務(wù)從輕處罰可以結(jié)合使用,也可以單獨使用。鑒于黨內(nèi)警告的影響期限與記過期限一致,黨內(nèi)嚴重警告的影響期限與記大過的期限相同,因此,實踐中,后,黨內(nèi)警告、黨內(nèi)嚴重警告一般不再與記過、嚴重過失相匹配。重大過失將被記錄。根據(jù)違紀性質(zhì)和情節(jié)給予的處分介于黨內(nèi)嚴重警告和撤銷黨內(nèi)職務(wù)之間的,可以給予黨內(nèi)嚴重警告處分,同時給予降級處分,以突出紀律執(zhí)法效果良好。
黨紀處分和政務(wù)處分必須同時實施。
這里強調(diào)時間,是基于處罰的權(quán)威性和嚴重性,體現(xiàn)了對被處罰人權(quán)利的保護,保證了辦案效果的公正性。由于黨紀處分與政務(wù)處分的影響期限基本相同,兩種處罰結(jié)合使用時,處罰的影響期限將是影響期限較長的處罰的影響期限。如果黨紀處分與政務(wù)處分時間間隔過大,實際上會延長影響期,影響辦案效果的公正性。例如,一名領(lǐng)導(dǎo)干部受到黨內(nèi)嚴重警告處分,并給予降級處分。黨紀處分和政務(wù)處分同時生效,對受處分人的影響為24個月。如果監(jiān)察機關(guān)在給予黨紀處分三個月后才給予政務(wù)處分,那么對受處分者的影響實際上會持續(xù)27個月。因此,無論黨紀處分與政務(wù)處分如何搭配和適用,實踐中都必須關(guān)注處分生效時間對被處分人的實質(zhì)性影響。